Introduction

L’Évaluation Française des Écosystèmes et des Services Écosystémiques (EFESE) définit les Services Environnementaux (SE) comme des interventions humaines qui contribuent à maintenir voire développer un ou plusieurs service(s) écosystémique(s) rendu(s) par la nature. Ces SE peuvent faire l’objet de transaction au travers de PSE (Wunder, 2015). Des SE bien définis sont alors achetés volontairement par un ou des bénéficiaire(s) à un ou plusieurs fournisseur(s). Cette transaction implique l’établissement d’un contrat qui lie les deux parties volontaires. Ce contrat définit les services attendus, les indicateurs pour évaluer ces services et les paiements correspondants.

Dans l’objectif de protéger la qualité de leur ressource en eau, le Syndicat Mixte de Gestion pour l’approvisionnement en eau potable de l’Ille-et-Vilaine (SMG35) et la cellule d’animation des captages prioritaires du nord de la Nièvre conduite par la mairie de Clamecy ont pour projet d’expérimenter des PSE sur des AAC avec un enjeu nitrate. Un régime d’aide spécifique déposé à la Commission Européenne par le Ministère de la Transition Écologique (MTE) rend possible la mise en place de ces PSE pour expérimentation sur cinq ans. Ce cadre juridique, bien que modulable, influence fortement la conception des PSE. Les Agences de l’Eau sélectionnent des collectivités porteuses de projets de PSE dans le cadre de ce régime d’aide et leur apportent un soutien financier.

Le SMG35 et la mairie de Clamecy ont été accompagnés par Ecodecision pour concevoir un dispositif de PSE qui s’adapte aux contextes agroenvironnementaux et sociotechniques des AAC ciblées et respecte les règles imposées par le régime d’aide notifié et les Agences de l’Eau. Lors de cette phase de conception des PSE, la question du choix d’un ou plusieurs indicateurs pour évaluer le service de protection de l’eau sur le paramètre nitrate s’est posée. L’utilisation du RDD a été questionnée durant les deux études. Cet indicateur permet en effet d’estimer l’azote dans le sol juste avant la reprise du drainage à l’automne et donc d’évaluer l’azote susceptible d’être lixivié vers les eaux souterraines durant la période hivernale.

Cet article explicite la place de l’indicateur RDD dans ces projets de PSE, les adaptations du cadre du MTE proposées pour intégrer cet indicateur ainsi que les questions soulevées lors de la phase de conception des dispositifs. Après avoir sommairement présenté les règles des PSE du régime notifié par le MTE, nous proposerons une analyse croisée des contextes des deux secteurs et des méthodes d’élaboration des PSE. La place des RDD dans ces deux dispositifs et les implications organisationnelles et techniques qui en découlent seront ensuite développées.

Présentation du PSE

L’expérimentation des PSE lancée par le MTE s’inscrit dans le cadre de la mesure 24 du plan national biodiversité (MTE, 2018). Afin que les PSE soient compatibles avec les règlements européens, le MTE a déposé une notification d’un régime d’aide à la Commission Européenne. Ces PSE doivent être portés par des collectivités concernées par des enjeux eau et/ou biodiversité et/ou protection des sols pour lesquels une animation territoriale est en place. Les Agences de l’Eau aident financièrement la conception et le déploiement de ces PSE. Elles prennent en charge entre 80 et 100 % des montants versés aux agriculteurs et financent à hauteur de 80 % les études de préfiguration. La conception des dispositifs et la contractualisation avec les agriculteurs sont possibles de début 2020 à fin 2022 et les contrats de PSE sont ensuite signés pour une période de cinq ans.

Les principales règles à respecter pour concevoir ces PSE sont présentées ci-après en s’appuyant sur les ressources documentaires produites par le MTE (Ministère de la Transition Écologique, 2020).

Le maître d’ouvrage local construit le dispositif, instruit les demandes des agriculteurs, assure la mise en paiement annuelle, met en place un contrôle et propose une animation technique aux agriculteurs, en s’adaptant aux spécificités du territoire.

Les montants sont calculés chaque année à l’échelle de l’exploitation en fonction du résultat caractérisé par des indicateurs choisis localement. Chaque indicateur est traduit par un barème d’évaluation sur dix. Le montant du PSE se calcule par domaine en fonction de la moyenne des notes des indicateurs retenus et des montants de PSE maximaux par ha. Les deux domaines sont Infrastructures Agroécologiques (IAE) et systèmes de production agricole (PROD) (tableau 1).

Tableau 1. Valeurs maximales définies par le MTE pour la rémunération des services environnementaux.

Les points maintenus sur la note moyenne par domaine, par rapport au résultat de l’année précédente, sont valorisés avec le montant par hectare dit de maintien. Les points « gagnés » ou « perdus » sur la note moyenne par domaine, par rapport au résultat de l’année précédente, sont ajoutés (si progression) ou déduits (si régression) en utilisant le montant par hectare dit de création/transition^[1]. Les résultats des deux domaines sont additionnés si les deux ont été retenus dans le projet de PSE.

Le montant annuel du PSE s’établit comme suit :

(valeur guide maintien IAE x part de la note moyenne IAE correspondant à l’année précédente

+/- valeur guide création IAE x part de la note moyenne IAE en évolution par rapport à l’année précédente

+ valeur guide maintien PROD x part de la note moyenne PROD correspondant à l’année précédente

+/- valeur guide création PROD x part de la note moyenne PROD en évolution par rapport à l’année précédente)

x SAU de l’exploitation

Différentes clauses complémentaires peuvent être ajoutées au contrat pour l’adapter au mieux au contexte et objectifs locaux. Des conditions d’éligibilité et des montants plafonds par an peuvent par exemple être ajoutés.

Le MTE et les Agences de l’Eau demandent aux agriculteurs d’inscrire dans le contrat des trajectoires prévisionnelles d’évolution des indicateurs. Cette trajectoire sur cinq ans définit une enveloppe financière par agriculteur. L’agriculteur n’a pas de pénalité s’il ne la respecte pas. Toutefois, il ne sera théoriquement pas payé au-delà du montant de cette enveloppe s’il obtient de meilleurs résultats que ceux projetés.

Contexte des territoires et méthode de conception des PSE

Le PSE en Ille-et-Vilaine concerne cinq AAC prioritaires : AAC de la Couyère, de la Gentière, d’Aulnais-Mejannot, du Chalonge et de Vau Reuzé.

Le PSE dans la Nièvre concerne trois AAC prioritaires : Brinon-sur-Beuvron, Foulon et la Fontainerie (figure 1).

Ces ressources souterraines sont concernées par une problématique de pollution par le nitrate. Les AAC de la Nièvre sont également concernées par des enjeux turbidité et pesticides (tableau 2).

Tableau 2. Description des deux territoires.

Le contexte agroenvironnemental et sociotechnique des deux secteurs a été étudié dans le cadre d’études de préfiguration des PSE (Ecodecision, 2021a ; Ecodecision, 2021b). Un résumé est proposé dans les deux sous-parties suivantes.

Contexte des AAC en Ille-et-Vilaine

Le SMG35 se positionne comme porteur du projet de PSE. Une de ses missions est d’accompagner la mise en œuvre des cinq démarches « captages prioritaires » concernées par le projet de PSE. Ces captages alimentent en eau potable près de 7 200 habitants. Les concentrations en nitrate de ces ressources limitent aujourd’hui la production d’eau potable en termes de volumes prélevés sauf sur l’AAC d’Aulnais-Mejannot où la collectivité dispose d’une unité de dénitrification pour traiter l’eau. Le temps de transfert du nitrate du sol vers les nappes est long. Sur deux des cinq AAC, le temps de renouvellement de la nappe a par exemple été estimé à 30 ans.

L’orientation technico-économique des exploitations agricoles des AAC est principalement de type bovin lait. Le paysage des AAC est marqué par la présence de prairies (entre 16 % et 47 % de la SAU selon les AAC) et de haies. Les principales cultures sur ces territoires sont le maïs (Zea mays), le blé tendre d’hiver (Triticum aestivum) et les prairies temporaires. Les assolements des AAC peuvent fortement varier d’une année à l’autre étant donné que les AAC sont de petites tailles et que les agriculteurs n’y ont qu’une faible part de leur exploitation. Les sols sont de type limoneux ou limoneux-sableux avec des réserves utiles moyennes entre 85 et 130 mm. La minéralisation de l’azote organique en automne-hiver est importante du fait de températures douces et d’une forte humidité favorables à la vie microbienne du sol. La pression en nitrate sur le territoire s’explique par des situations de surfertilisation et/ou des faibles niveaux de piégeage d’azote avant la période de drainage. Le retournement de prairies permanentes et temporaires est également source de pression azotée significative.

Lors de la conception des projets de PSE, les démarches « captage » des cinq AAC concernées étaient à des niveaux d’avancement différents : un programme d’action était en cours sur trois AAC, un programme d’action était en cours d’élaboration sur la quatrième, et seule la délimitation de l’AAC était en cours sur la dernière.

Les plans d’actions déjà définis font l’objet d’arrêtés préfectoraux. L’indicateur central de ces arrêtés est le reliquat post-absorption (RPA) avec pour objectif d’avoir des valeurs inférieures à 60 kg N_min.ha^-1. Les parcelles avec des valeurs de RPA au-dessus de ce seuil sont considérées comme étant dans une situation de surfertilisation difficilement rattrapable avant la période de drainage.

Des campagnes de mesures de RPA sont donc réalisées chaque année. 70 mesures ont déjà été faites avant le projet de PSE sur les AAC d’Aulnais-Mejannot (en 2019), de la Couyère (en 2017, 2018 et 2019) et de la Gentière (en 2019). Les valeurs s’échelonnent entre 15 et 142 kg N_min.ha^-1 et 18 mesures sur 70 sont supérieures à l’objectif de 60 kg N_min.ha^-1. L’animation agricole utilise les résultats de ces mesures comme support d’échange avec les agriculteurs lors de rendez-vous individuels et collectifs.

Contexte des AAC dans le nord de la Nièvre

Les captages du Foulon et de la Fontainerie sont gérés par la mairie de Clamecy pour alimenter plus de 2 900 abonnés. Le mélange des eaux de ces deux captages permet un respect de la norme de qualité relative au nitrate (< 50 mg.L^-1). Le captage de Brinon-sur-Beuvron alimente en eau potable 170 abonnés. Des dépassements de cette norme y sont observés. Aucun dispositif de traitement ni raccordement pour réaliser des dilutions ne sont en place à ce jour.

Pour ces trois AAC, les temps de transfert de l’eau vers la nappe sont courts du fait d’aquifères karstiques. Les pics de concentration en nitrate surviennent systématiquement en hiver après des périodes de fortes pluies.

Les deux principales orientations technico-économiques des exploitations agricoles des AAC sont polyculture-élevage bovin viande et grandes cultures. La part en prairies permanentes sur les AAC est de 47 % sur l’AAC de la Fontainerie, 6 % sur l’AAC du Foulon et de 17 % sur l’AAC de Brinon-sur-Beuvron. Les assolements en grandes cultures sont principalement constitués de cultures d’hiver. Si la rotation triennale classique des plateaux de Bourgogne colza (Brassica napus) – blé – orge (Hordeum vulgare) était dominante jusqu’en 2018, les assolements tendent à se diversifier avec des cultures de printemps et d’été. Les exploitations de polyculture-élevage intègrent à cette rotation classique quelques cultures fourragères telles que le maïs ensilage, le pois (Pisum sativum) et les prairies temporaires. Les sols sont superficiels principalement de type argilocalcaire avec des taux de cailloux souvent élevés.

Des animations en lien avec la préservation de la ressource en eau potable sont proposées aux agriculteurs des AAC depuis 2013 via une cellule d’animation. Les acteurs locaux ont défini des actions formalisées dans un programme décliné par AAC et faisant l’objet d’un arrêté préfectoral. Les actions menées jusqu’à présent n’ont pas permis de réduire significativement les pressions.

Des campagnes de mesure du RDD sont réalisées sur les AAC de Brinon-sur-Beuvron et de la Fontainerie depuis 2015. La cellule d’animation a évalué grâce au modèle de Burns que la valeur de RDD de 50 kg N_min.ha^-1 sur 90 cm menait à une concentration sous-racinaire en nitrate de l’ordre 37 mg.L^-1.

Sur l’ensemble des AAC, le RDD moyen pour l’ensemble des campagnes réalisées entre 2015 et 2019 est supérieur à cette valeur. L’absence de couverture du sol entre la récolte et le début du drainage sur de nombreuses parcelles et les pratiques de fertilisation pourraient expliquer ces valeurs.

Jusqu’à présent, l’animatrice a peu mobilisé les résultats de RDD pour accompagner les agriculteurs car l’interprétation de certaines valeurs est compliquée et requiert un temps de travail important (Delsalle, 2022).

Méthode de conception des PSE

La méthode proposée par Ecodecision pour concevoir les PSE se décompose en différentes étapes décrites au tableau 3.

Tableau 3. Étapes de construction des PSE.

Cette construction a été réalisée sur près de neuf mois dans le cadre de l’étude menée pour le SMG35.

L’étude pour la mairie de Clamecy a duré environ sept mois incluant une étape de ciblage en amont des AAC et la rédaction d’un modèle de contrat.

Dans le cadre des deux études, des échanges ont eu lieu avec des partenaires techniques et institutionnels de la profession agricole et de la gestion de la ressource en eau au cours des différentes phases notamment via l’organisation de réunions de comité technique (COTECH) et de comité de pilotage (COPIL) (tableau 4). Les principales orientations techniques ont été définies avec le COTECH puis soumises à la validation du COPIL. Les choix requérant une orientation jugée stratégique ont été plus particulièrement discutés en COPIL.

Tableau 4. Composition des comités.

La démarche participative est présentée de façon sommaire au tableau 5.

Tableau 5. Méthode participative mise en œuvre pour la coconstruction des PSE.

Le RDD pour évaluer le service de protection de la ressource en eau potable

La question centrale lors de la co-construction des deux projets a été : quel(s) indicateur(s) choisir pour moduler les paiements ?

En tant qu’indicateur de résultat pour évaluer les émissions d’azote vers la nappe d’eau, le RDD moyen à l’échelle de l’AAC a été proposé au COTECH par Ecodecision dans le cadre des deux études. Cet indicateur est en effet déjà mobilisé sur une AAC dans le cadre de PSE portés par le Syndicat d’eau du Roumois et du plateau du Neubourg (Hernandez, 2019). Sur d’autres AAC, l’indicateur est utilisé pour mettre en place une gestion dynamique de l’azote visant à préserver la ressource en eau (Ferrané et al., 2020). Ecodecision a préconisé la réalisation d’une mesure annuelle du RDD par parcelle sur l’AAC de façon à établir un PSE en fonction du service rendu sur la ressource en eau potable. Ces mesures permettent aussi une évaluation globale des pressions sur l’AAC grâce au calcul d’une moyenne pondérée des valeurs en fonction des surfaces des parcelles.

En Ille-et-Vilaine, malgré de multiples questionnements opérationnels du COTECH sur la mobilisation de cet indicateur dans le cadre des PSE, le RDD a été pré-retenu dès la première phase de l’étude. À titre d’exemple, parmi les questions soulevées, une portait sur l’intégration de l’indicateur RDD moyen sur l’AAC dans un PSE avec un paiement à l’échelle de l’exploitation. Une autre question était relative à la manière de faire le lien entre le RDD et le RPA, principal indicateur des plans d’actions.

L’indicateur RDD a été soumis aux agriculteurs lors d’ateliers durant lesquels Ecodecision a présenté à titre illustratif quatre démarches mobilisant des RDD. Ne connaissant pas l’indicateur, les agriculteurs ne se sont pas positionnés clairement pour ou contre l’usage du RDD dans le cadre des PSE. Ils ont toutefois exprimé des craintes comme le fait que les RDD pourraient être élevés indépendamment de pratiques actuelles du fait d’historiques d’apports de matières organiques ou de retournements de prairie passés.

Le COPIL a ensuite validé cet indicateur et décidé de réaliser chaque année des mesures sur :

• toutes les parcelles en cultures annuelles sur l’AAC chaque année,
• une parcelle en prairie de l’AAC chaque année et
• deux parcelles hors AAC choisies aléatoirement.

Cette dernière proposition a été faite afin d’avoir un optimum en termes de coût/efficacité du dispositif et pour être cohérente avec le paiement à l’échelle de l’exploitation imposé par le MTE. Le SMG35 a proposé une première campagne de mesures de RDD de façon à rendre l’indicateur plus concret pour les agriculteurs et calibrer le barème de notation sur dix de cet indicateur dans le cadre du PSE.

Dans la Nièvre, le RDD n’a pas été retenu comme indicateur pour moduler les PSE. La définition d’un barème d’évaluation des RDD commun à toutes les parcelles a semblé complexe du fait de la diversité des sols présents et d’une forte variabilité des taux de cailloux. Ce contexte pédologique rend complexe l’interprétation des résultats et leur appropriation par les agriculteurs pour piloter leur gestion de l’azote. En effet, de nombreuses valeurs parmi celles déjà obtenues sont inexpliquées et aucune corrélation entre ces RDD et la situation culturale (pratiques, successions de culture, conditions pédoclimatiques) n’a pu être établie.

Par ailleurs, la production d’un barème de notation commun à l’ensemble des parcelles semble complexe étant donné l’étalement des données mesurées. À titre d’exemple, sur 118 mesures faites sur cinq années sur l’AAC de Fontainerie, les valeurs de RDD varient entre 14 et 455 kg N_min.ha^-1 avec une moyenne à 101 kg N_min.ha^-1 et une médiane à 89 kg N_min.ha^-1.

En remplacement du RDD, Ecodecision a suggéré l’utilisation d’une notation qualitative du risque de lixiviation de nitrate qui prendrait en compte un bilan de fertilisation et la capacité de piégeage du couvert à l’automne. Les membres du COTECH n’ont pas souhaité retenir un tel indicateur. L’établissement de cette note a effectivement semblé trop approximative pour mener à un paiement (rendement à la parcelle imprécis, fourniture du sol et apport des effluents selon des abaques, etc.). De plus, la collecte des données pour calculer chaque année cet indicateur a paru lourde à mettre en œuvre.

Au vu de ces constats et des enjeux sur les AAC, le COTECH a décidé de prioriser l’enjeu « pesticides » dans le cadre des PSE. Le comité a envisagé d’intégrer l’enjeu nitrate dans une seconde version du PSE si l’expérimentation des PSE était amenée à être renouvelée. Le COPIL a également choisi ce ciblage sur l’enjeu « pesticides » pour simplifier l’expérimentation du dispositif en ne travaillant qu’une seule problématique à la fois. Cela permet d’avoir moins d’indicateurs et donc d’avoir un suivi et un contrôle plus simple à mettre en œuvre.

Ce ciblage thématique permet également de ne pas « diluer » les montants de PSE et d’avoir ainsi des PSE incitatifs pour les agriculteurs. En effet, le montant maximal du PSE à l’hectare reste toujours le même peu importe si un ou plusieurs services sont attendus. Malgré le fait que l’indicateur RDD n’ait pas été retenu pour calculer les montants du PSE, le COPIL a décidé de poursuivre la réalisation des campagnes de RDD sur les AAC. Le comité a par ailleurs indiqué que les agriculteurs engagés dans le cadre du PSE seraient tenus d’autoriser la réalisation de mesure de RDD sur leurs parcelles. Ils devront également avoir chaque année un temps d’échange individuel avec l’animatrice captage pour analyser les résultats.

Ces éléments ont été ajoutés au contrat de PSE. Ils permettront de renouveler la dynamique de participation aux animations sur la gestion de l’azote et faciliteront une appropriation de l’indicateur par les agriculteurs. Les campagnes et l’animation autour des RDD à venir seront aussi utile à l’animatrice pour améliorer de façon continue les méthodes d’interprétation des résultats et d’accompagnement des agriculteurs.

Le cahier des charges du PSE

En Ille-et-Vilaine, une des étapes cruciales dans la construction du cahier des charges a été la définition du barème pour traduire le RDD moyen en note sur dix utilisée pour moduler le montant du PSE. Pour y arriver, Ecodecision a calculé, en mobilisant le modèle de Burns, la valeur objectif à atteindre par captage pour avoir une concentration en nitrate sous racinaire inférieure à 50 mg.L^-1 (tableau 6), valeur correspondant à l’objectif des collectivités.

Tableau 6. RDD pour une concentration sous racinaire en nitrate de 50 mg.L^-1 sur chaque AAC.

Peu de données pédoclimatiques étaient disponibles pour mettre en oeuvre le modèle de Burns (stations météo éloignées des AAC, informations contradictoires concernant les réserves utiles des sols, pourcentage de ruissellement, etc.). Des extrapolations de données d’une AAC à l’autre ont donc été faites grâce à l’expertise du SMG35. Les résultats obtenus ont conduit à l’établissement d’un barème unique pour les cinq AAC. L’écart entre les valeurs par AAC pour obtenir une même concentration sous-racinaire a en effet été jugé de l’ordre de grandeur de la marge d’erreur (environ 10 kg N_min.ha^-1).

Ecodecison a aussi utilisé les résultats de la première campagne de RDD pour définir un barème incitatif pour les agriculteurs. En effet, un barème qui conduirait à des notes nulles pour une grande majorité des agriculteurs pourrait être démotivant. Ecodecision a caractérisé la distribution des résultats des premières mesures (moyenne, médiane, minimum, maximum par AAC, par culture et par succession de cultures).

Un barème débutant à 60 kg N_min.ha^-1 avec une note de 5/10 a ainsi été proposé pour inciter les agriculteurs ayant des valeurs très hautes à progresser. La valeur de 20 kg N_min.ha^-1 a par ailleurs été considérée comme le reliquat incompressible et donc la meilleure valeur de RDD possible. Cette valeur a par conséquent été associée à la note de 10/10. Entre 20 et 60 kg N_min.ha^-1, le COPIL a proposé un barème linéaire pour éviter les effets seuils (figure 2).

Le COTECH et le COPIL ont validé la possibilité d’utiliser une valeur de RPA en remplacement d’une valeur de RDD sur une parcelle donnée. Ce remplacement est possible en cas d’accident de culture ou bien de mesure qui semblerait anormalement haute. Ce procédé à mettre en œuvre à la demande de l’agriculteur a été appelé « joker RPA ». Il a pour objectif de rassurer les agriculteurs qui perçoivent l’indicateur RDD comme plus difficile à piloter que le RPA et doutent de manière générale de la fiabilité de certaines mesures de reliquat. Le nombre de jokers sur la durée totale du contrat est limité en fonction du nombre de parcelles sur l’AAC de l’agriculteur :

• un joker pour les agriculteurs ayant entre une et cinq parcelles sur l’AAC ;
• 20 % du nombre de parcelles sur l’AAC pour les autres.

Ainsi, un RPA est mesuré sur chaque parcelle où un RDD est prévu.

L’accompagnement technique et le partage d’expérience ont été jugés indispensables pour espérer une progression sur les indicateurs du PSE. Au-delà de la notation conduisant au PSE, les animateurs et prestataires techniques utiliseront les mesures de RPA et RDD pour accompagner les agriculteurs engagés dans leur gestion de l’azote. Cet accompagnement sera réalisé via deux temps d’échange rendus obligatoires dans le cadre du PSE : un rendez-vous d’accompagnement individuel annuel et une réunion collective annuelle.

En complément du RDD, un indicateur sur la couverture des sols a été retenu. Cet indicateur est calculé à l’échelle de l’exploitation. En effet, le dispositif de PSE imposait l’usage d’un second indicateur à l’échelle de l’exploitation et en lien avec la couverture des sols ou l’assolement. L’indicateur retenu valorise les situations de couvertures permanentes du sol. Ces surfaces rendent de multiples services environnementaux qui seront ainsi valorisés via le PSE. Les services attendus sont notamment :

• la limitation du ruissellement,
• la conservation des sols et
• la préservation de la ressource vis-à-vis des pressions phytosanitaires et nitrate.

La moyenne des deux indicateurs utilisés pour moduler le paiement est faite avec une pondération de 0,6 pour l’indicateur RDD et de 0,4 pour l’indicateur « Couverture du sol ». Cette pondération donne une place centrale à l’indicateur RDD, seul indicateur de résultat pour évaluer le service environnemental attendu au captage. La pondération permet aussi un équilibre entre indicateurs à l’échelle de l’AAC et à l’échelle de l’exploitation. Cet équilibre est en effet indispensable du fait du calcul du paiement à l’échelle de l’exploitation imposée par le MTE.

Au total, Ecodecision a estimé que seuls 17 % de la surface engagée dans le PSE seront localisés sur les AAC.

Le montant du PSE a été fixé à 146 €.ha^-1, valeur la plus haute possible pour le MTE. Les montants demandés par les agriculteurs en enquête étaient, pour la plupart, supérieurs à ce montant PSE.

Sur conseil d’Ecodecision, le COPIL a décidé de ne pas prendre en compte le montant des progressions ou régressions annuelles sur la note moyenne tel que proposé par le MTE. Cette modalité n’a pas été estimée pertinente compte tenu de la potentielle variabilité interannuelle des mesures de RDD à l’échelle des AAC en fonction des successions culturales et des variations climatiques. Le COPIL a envisagé la mise en place d’un montant en fonction d’une progression de la note de RDD sur les cinq ans. Cette modalité n’a toutefois pas semblé possible dans le cadre proposé par le MTE et n’a donc pas été retenue.

Anticiper le déploiement du PSE intégrant l’indicateur de RDD

Dans le cadre du projet de PSE en Ille-et-Vilaine, l’intégration du RDD comme indicateur du PSE a soulevé diverses questions d’ordre opérationnel.

Une des premières difficultés identifiées pour le déploiement futur du PSE est la conception des trajectoires prévisionnelles pour l’indicateur RDD sur cinq ans telle que prévue par le MTE. En effet, Ecodecision a estimé qu’il était impossible de prévoir des évolutions de RDD sur plusieurs années au vu de la variabilité des mesures en fonction de l’assolement sur l’AAC et des conditions climatiques de chaque année. Le manque d’historique des mesures de RDD sur les AAC rend également complexe la définition de marge de manœuvre pour faire évoluer les RDD. Cette trajectoire est importante car elle définit l’enveloppe maximale que pourra recevoir l’agriculteur.

Ecodecision a proposé une évolution type de la note RDD optimiste de façon à assurer la rémunération de l’agriculteur. Cette trajectoire a été définie en fonction des résultats de la campagne test faite en amont de la contractualisation :

• si l’agriculteur a une note supérieure ou égale à 8/10, la trajectoire type est d’atteindre 10/10 dès la première année du contrat et sur toute la durée du contrat ;
• si l’agriculteur a une note inférieure à 8/10, la trajectoire type est d’atteindre 8/10 dès la première année du contrat et sur toute la durée du contrat.

L’organisation des campagnes de RDD chaque année a également été un des sujets de discussion. La réalisation des campagnes de RPA posait déjà des problèmes sur certaines AAC. En effet, par manque de coordination entre les différents acteurs (animateurs, préleveurs et laboratoire d’analyse), certains prélèvements ont été réalisés à des dates trop tardives ou avec des protocoles de prélèvement non homogènes. Or la mise en place d’un PSE (qui dépend principalement de RDD) requiert une rigueur dans la mise en place des campagnes pour assurer une rémunération juste et équitable aux agriculteurs.

Toutes les mesures de RDD et RPA d’une même AAC devront être réalisées sur une période resserrée et avec le même protocole de prélèvement et d’analyse en laboratoire.

Il a été décidé que chaque collectivité gestionnaire de la ressource sera en charge de l’estimation de la date de prélèvement des RDD et de la coordination de la réalisation des mesures (échantillonnage des parcelles, relation avec le laboratoire, le préleveur et les agriculteurs). Pour ces deux tâches, le temps de travail a été estimé à 3,5 jours par an et 10 minutes par agriculteur engagé. Deux méthodes pour faciliter la détermination de la date de prélèvements de RDD ont été envisagées mais leurs coûts de mise en œuvre n’ont pas pu être chiffrés. Ces méthodes consistaient à réaliser un suivi de l’humidité des sols avec des sondes tensiométriques ou à élaborer avec Météo France un modèle Pluie-ETP-RU sur chaque AAC.

Des réflexions ont également été engagées durant l’étude sur les liens entre le PSE et les plans d’actions en place et sur la manière de communiquer sur le PSE auprès des agriculteurs. Ces deux points sont essentiels car certains agriculteurs perçoivent les PSE comme complexes ou trop contraignants. Il a été conseillé de présenter le PSE comme un outil complémentaire aux programmes d’actions en cours ou à venir pour :

• valoriser les agriculteurs qui ont déjà réalisé des efforts pour préserver la ressource,
• rentrer dans une démarche d’amélioration continue de la gestion de l’azote grâce à des résultats évalués de façon concrète via les RDD et
• faciliter, grâce aux montants du PSE, les expérimentations notamment proposées dans le cadre du suivi individuel pour une meilleure gestion de l’azote.

Ecodecision a également recommandé aux animateurs d’expliquer que ce travail sur la gestion de l’azote était une démarche gagnant-gagnant pour l’agriculteur et la collectivité. Il est important, dans la communication avec les agriculteurs, de préciser que l’objectif n’est pas une réduction des rendements ou des marges de l’exploitation. En effet, au-delà de la préservation de la qualité de l’eau, le PSE devrait permettre à terme de mieux valoriser l’azote dans leurs systèmes de culture tout en maintenant ou améliorant les marges.

Un autre point à mettre en avant lors des échanges avec les agriculteurs est la souplesse du dispositif. Les PSE proposés sont en effet peu contraignants en comparaison avec les MAEC. L’agriculteur qui y souscrit risque dans le pire des cas de ne rien gagner et de perdre un ou deux jours de travail par an avec le suivi individuel, la réunion collective et l’envoi des données.

Par ailleurs, une approche pédagogique au moment de la souscription puis durant l’accompagnement des agriculteurs a été préconisée. Le RDD doit être utilisé comme un indicateur d’évaluation des pressions en nitrate pour rentrer dans une démarche d’amélioration continue de la gestion de l’azote. Le lien entre RPA, RDD, concentration sous racinaire en nitrate et concentration en nitrate au captage doit être explicité. Ecodecision a proposé de présenter le RPA comme un outil d’évaluation de la fertilisation et comme un élément pour mieux comprendre les valeurs de RDD en complément d’observations des couverts.

Conclusion

Deux démarches de concertation ont été mises en œuvre pour co-construire des PSE visant à préserver la qualité de l’eau potable. Les concertations ont mobilisé des acteurs agricoles, institutionnels et de l’eau potable du Nord de la Nièvre et de l’Ille-Et-Vilaine lors de réunions et d’enquêtes. La sélection du RDD comme indicateur d’évaluation des pressions en nitrate afin de moduler le paiement des agriculteurs a été questionnée lors de ces démarches.

En Ille-et-Vilaine, le COPIL a retenu l’indicateur « moyenne pondérée des RDD » comme principal indicateur du PSE. Ce choix a toutefois soulevé des enjeux techniques et organisationnels et des difficultés d’adaptation du cadre ministériel. Cet indicateur RDD a été généralement bien reçu par les agriculteurs mais néanmoins jugé par certains comme difficile à piloter et pas toujours très fiable. Une méthode d’échantillonnage des parcelles a été définie avec des mesures principalement réalisées sur les AAC. Un barème linéaire de notation sur dix a été construit en mobilisant le modèle de Burns. Le RPA d’une parcelle donnée pourra être utilisé ponctuellement en remplacement de valeur de RDD de la même parcelle à la demande des agriculteurs en cas de mesure de RDD jugée aberrante. Cet indicateur a été couplé à un indicateur de couverture des sols qui valorise les situations de couvertures permanentes du sol à l’échelle de l’exploitation. Le paiement du PSE est calculé à l’échelle de l’exploitation en fonction de la note moyenne sur les deux indicateurs tel que prévu par le MTE.

Ecodecision a proposé une logique pour construire les trajectoires d’évolution des indicateurs sur cinq ans afin d’assurer une rémunération des services rendus durant le contrat. Un accompagnement individuel et collectif des agriculteurs a par ailleurs été prévu pour espérer une amélioration des services rendus. Enfin, chaque tâche nécessaire au déploiement du PSE a pu être attribuée à une des collectivités ou à des prestataires et un argumentaire pour communiquer sur le projet auprès des agriculteurs a été proposé. Au total, 23 agriculteurs devraient s’engager dans le dispositif soit 55 % des agriculteurs éligibles et 58 % de la SAU cumulée des AAC.

Dans la Nièvre, le COTECH et le COPIL ont rapidement écarté l’indicateur RDD. Les deux principales raisons de ce choix sont (i) la difficulté de définir un barème commun pour toutes les parcelles des AAC et (ii) la complexité de l’interprétation des mesures déjà réalisées. D’autres raisons ont conforté ce choix. Un PSE avec des indicateurs poussés à la fois sur le volet pesticides et nitrate rendrait complexe la mise en œuvre du PSE et induirait une faible incitativité des montants des PSE. Les agriculteurs engagés dans le PSE « pesticides » seront malgré tout tenus d’autoriser la mesure des RDD et de réaliser chaque année un temps d’échange individuel avec l’animatrice ou l’animateur captage pour analyser les résultats. Ces obligations permettront de relancer les échanges sur la gestion de l’azote avec les agriculteurs et d’améliorer de façon continue les méthodes d’interprétation des résultats de RDD et d’accompagnement des agriculteurs. Le COPIL a envisagé l’introduction du RDD dans un second projet de PSE si le dispositif était amené à être renouvelé après les cinq ans d’expérimentation.

Bibliographie

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